5月10日印發(fā)的《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(簡稱《若干意見》),明確了構建什么樣的國土空間規(guī)劃體系,但如何讓統(tǒng)領全局的國土空間規(guī)劃落實為全國一盤棋的行動,將規(guī)劃藍圖轉化為全方位治理的實踐,考驗著執(zhí)政水平,更錘煉著治理能力。
一分部署,九分落實。本輪國土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求?如何處理與原有規(guī)劃的關系?規(guī)劃編制的時間表和路線圖又是什么?近日,自然資源部空間規(guī)劃局相關負責人對此進行了解讀。
強化國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領地位
一問:本輪國土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求?
負責人:首先,要貫徹生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念,突出體現(xiàn)國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學性、協(xié)調性、操作性、權威性。要體現(xiàn)國土空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護方面的戰(zhàn)略引領地位,各級國土空間總體規(guī)劃編制要按照生態(tài)文明建設和中華民族永續(xù)發(fā)展的要求,對空間開發(fā)保護作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性長遠安排,強調底線約束,探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質量發(fā)展新路子。要采用科學的理念、方法、工作方式編制和實施規(guī)劃,運用城市設計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段,提高規(guī)劃編制水平。要協(xié)調好國土空間規(guī)劃和相關規(guī)劃的關系。一方面,國土空間規(guī)劃要結合主體功能定位,為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務落地實施提供空間保障;另一方面,要堅持底線思維,充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎作用,發(fā)揮好對各專項規(guī)劃的指導約束作用,促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產業(yè)結構調整與資源環(huán)境承載力相適應,約束不合理的發(fā)展訴求。要注重操作性,在規(guī)劃編制的過程中要考慮規(guī)劃如何實施,綜合運用各種政策工具,保障規(guī)劃實施。要強化規(guī)劃權威,規(guī)劃一經(jīng)批復,不得隨意修改、違規(guī)變更,對規(guī)劃編制和實施中的違規(guī)行為,要嚴肅追責。
其次,統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎和規(guī)劃期限,謀劃全域全要素、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調發(fā)展的國土空間開發(fā)保護格局?;A數(shù)據(jù)要以三調數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎,統(tǒng)籌考慮全國水資源、森林資源、草原資源、濕地資源、礦產資源等調查監(jiān)測評價成果。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫按照統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準與規(guī)劃編制工作同步建設。實現(xiàn)城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃管理全域覆蓋、全要素管控。
將各類相關專項規(guī)劃疊加到統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺上,形成全域“一張圖”。做好陸海統(tǒng)籌,編制陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的“一張圖”,確定陸海統(tǒng)一分區(qū),明確管制要求,做好海域、海島和海岸帶保護利用,推進陸??臻g整體優(yōu)化。實施好區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略,優(yōu)化生產力的空間布局,促進協(xié)調發(fā)展、開放發(fā)展。
第三,夯實基礎研究,在全面摸清家底、深入分析評價的基礎上開展規(guī)劃編制工作。開展原有空間規(guī)劃實施評估,對國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀和未來風險點的評估,以及自然資源承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價,在評估評價的基礎上制定國土空間規(guī)劃。根據(jù)中央要求,要在科學評估既有生態(tài)保護紅線等重要控制線劃定情況基礎上,結合國土空間規(guī)劃編制提出優(yōu)化調整意見,在2020年前完成“三線”劃定工作。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要盡可能避讓永久基本農田紅線和生態(tài)保護紅線,科學優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結構,提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質,促進城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴張向內涵提升轉變。
再次,堅持問題導向和目標導向相結合,因地制宜編制規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的編制必須做到立足實際、實事求是、因地制宜、分類指導。根據(jù)當?shù)刈匀粭l件、人文特色、發(fā)展階段等特點,找準實際問題,有針對性地開展規(guī)劃編制。比如,大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城鎮(zhèn)圈以及跨行政區(qū)域規(guī)劃協(xié)調要求;沿海市縣要統(tǒng)籌陸海分區(qū)做好海域、海島和海岸帶保護利用;地級市要加強對所轄縣(市、區(qū))的統(tǒng)籌,合理分配建設用地規(guī)模指標,統(tǒng)籌安排市域交通基礎設施網(wǎng)絡,均衡配置各類空間資源;自然保護地、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域,要在規(guī)劃中明確特殊保護要求和實施措施;村莊規(guī)劃要結合縣和鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制,優(yōu)化村莊布局,通盤考慮土地利用、產業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等,按照“應編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實用性規(guī)劃。
最后,同步搭建信息系統(tǒng)。以國土空間基礎信息平臺為基礎,同步搭建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息平臺,統(tǒng)籌建設國家、省、市、縣各級系統(tǒng),實現(xiàn)上下貫通,做到自上而下一個標準、一個體系、一個接口,形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。
“管什么就批什么”,大幅縮減審批時間
二問:國土空間規(guī)劃的審批制度和原來相比有哪些不同?
負責人:國土空間規(guī)劃體系構建中將更加注重處理好政府和市場的關系,中央政府和地方政府的關系,以及國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃的關系。與原來的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃審批制度相比,主要有以下五方面不同:
一是減少國務院審批的城市數(shù)量,提高行政效能。原來的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃由國務院審批的城市數(shù)量分別有108個和106個,國土空間規(guī)劃體系改革后,由國務院審批國土空間總體規(guī)劃的城市數(shù)量將減少到一半左右。
二是精簡規(guī)劃審批內容,壓縮審查時間。按照“管什么就批什么”的原則,對省級和市縣國土空間規(guī)劃從目標定位、空間格局、底線約束、要素配置、實施傳導機制、技術標準、信息平臺等方面進行實質性審查,從程序及成果的合法合規(guī)性等方面進行程序性審查。簡化報批流程,取消大綱編制報批環(huán)節(jié),嚴格控制征求部門意見時間,自審批機關交辦之日起,在限定時間內完成審查工作,提出審查意見,上報國務院審批。
三是簡政放權,對地方的國土空間規(guī)劃審批留了彈性空間。一方面,事權下沉,對于國務院審批以外城市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃,由省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H明確編制審批內容和程序要求;另一方面,考慮到我國各地差異大,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制審批作了靈活規(guī)定,各地可以因地制宜,將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制,也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。
四是強調了省級和國務院審批城市的國土空間規(guī)劃報批前需經(jīng)同級人大常委會審議的要求。原來的城市總體規(guī)劃有這個要求,但土地利用總體規(guī)劃沒有要求。國土空間規(guī)劃體系構建中,為了更好發(fā)揮人大參與監(jiān)督、規(guī)劃編制和實施的作用,繼續(xù)保留和強化人大常委會審議這一環(huán)節(jié)。
五是增加了相關專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”核對的要求。為避免規(guī)劃打架的老問題,切實發(fā)揮國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用,要求相關專項規(guī)劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對,批復后納入同級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)上。國土空間規(guī)劃成果及有關數(shù)據(jù)與專項規(guī)劃編制部門共享。
將原有規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃
三問:此前,我國已有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等,國土空間規(guī)劃體系構建中,與原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關系如何處理?
負責人:按照“多規(guī)合一”要求,各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等,今后行政工作中,上述規(guī)劃統(tǒng)稱為“國土空間規(guī)劃”。
在總體層面,國土空間總體規(guī)劃將作為行政轄區(qū)內國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的政策和總綱。針對存在差異的現(xiàn)行城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、市(縣)土地利用總體規(guī)劃,在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設用地和耕地保有量等指標、不突破生態(tài)保護紅線和永久基本農田保護紅線的前提下,以國土空間基礎信息平臺為基礎,按照規(guī)劃“一張圖”要求,對存在矛盾的差異圖斑進行協(xié)調性、一致性處理,作為國土空間用途管制的基礎。已開展規(guī)劃編制工作和原“多規(guī)合一”試點工作的地方,要按照新的規(guī)劃編制要求,將既有規(guī)劃成果融入同級國土空間總體規(guī)劃中。在詳細規(guī)劃層面,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內,以原有法定的詳細規(guī)劃為基礎,豐富完善有關內容,用于指導和約束各項建設活動,作為核發(fā)建設項目相關規(guī)劃許可的依據(jù);在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外,整合原有法定的村莊規(guī)劃,以及村級土地利用規(guī)劃、整治規(guī)劃、保護規(guī)劃等,形成村域層面“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃,作為詳細規(guī)劃。在海域海島,可以根據(jù)具體情況編制海域海島規(guī)劃作為詳細規(guī)劃。
2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系
四問:國土空間規(guī)劃體系的時間表是什么,下一步將圍繞哪些重點開展工作?
負責人:按照《若干意見》,到2020年國土空間規(guī)劃體系將基本建立,并初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年,將進一步健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術標準體系,全面實施監(jiān)測預警和績效考核;到2035年,將全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
2019年是國土空間規(guī)劃體系建設的關鍵年度,今年我們將圍繞落實《若干意見》,加快推進國土空間規(guī)劃體系建設,力爭到今年年底,國土空間規(guī)劃體系的四個體系建設能初見成效,取得階段性成果。
一是積極推動國土空間規(guī)劃立法。十三屆全國人大常委會已將國土空間規(guī)劃有關法律的制定工作列入了立法規(guī)劃,我們將加快推進立法工作?!吨腥A人民共和國土地管理法》修正案(草案)已經(jīng)于1月4日在中國人大網(wǎng)上全文公布,其中將落實國土空間開發(fā)保護要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則,規(guī)定經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)活動的基本依據(jù),已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的,不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃(第四條)。同時,自然資源部將梳理與國土空間規(guī)劃相關的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章,對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內容和條款,按程序報批,取得授權后施行,并做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。
二是全面推進各級國土空間規(guī)劃編制。按《若干意見》要求,自然資源部將抓緊啟動全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作(規(guī)劃期至2035年,展望期至2050年);今年將編制完成《長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃》,按程序呈報國務院審定;同時,研究提出國土空間規(guī)劃標準體系框架,發(fā)布規(guī)劃編制相關標準和技術規(guī)程,并研究制定規(guī)劃審查機制。
三是在規(guī)劃編制過程中落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度、統(tǒng)籌三線劃定。將完成全國、長江經(jīng)濟帶“雙評價”,部署省以下“雙評價”工作,健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制,研究提出新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局方案,深化主體功能區(qū)配套政策研究;指導地方結合國土空間規(guī)劃編制,統(tǒng)籌協(xié)調生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,實事求是、因地制宜地處理好有關矛盾,切實發(fā)揮空間管控邊界的底線約束作用。
四是扎實推進國土空間規(guī)劃監(jiān)督實施。將在全國范圍內部署國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警管理系統(tǒng)建設工作,年底前實現(xiàn)市縣、省級與國家級系統(tǒng)的初步對接;同時,建立國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警指標體系,并應用在國土空間規(guī)劃監(jiān)測、評估、預警工作中。
五是加強行業(yè)隊伍建設。一方面,積極廣泛開展培訓工作,分批次舉辦面向市縣鎮(zhèn)村國土空間規(guī)劃主管部門領導和業(yè)務人員、參與國土空間規(guī)劃編制實施監(jiān)督的有關技術人員等的培訓班和培訓會,做好任務部署和《若干意見》及相關文件解讀,明確工作重點,提升國土空間規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)督等業(yè)務能力。另一方面,完善行業(yè)有關資質、資格管理制度,會有關部門加強國土空間規(guī)劃相關學科建設,積極整合行業(yè)、學界,以及社會各界的優(yōu)勢資源,匯聚各領域人才,形成更有創(chuàng)造力、凝聚力、影響力的規(guī)劃“生態(tài)”。