地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革的進(jìn)展情況

　　按照中發(fā)〔2011〕5號(hào)文要求，地勘事業(yè)單位事企分類改革在2015年前后完成。

　　據(jù)中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院的研究報(bào)告，地勘事業(yè)單位事企分類改革經(jīng)歷了改革試點(diǎn)(2008-2010年)階段，浙江、山西、重慶、上海、廣東五省(市)被國(guó)家列為事業(yè)單位事企分類改革試點(diǎn);轉(zhuǎn)企探索(2010-2013年)階段，典型例子是陜西全省地勘單位全面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)企，江蘇有色金屬華東地質(zhì)勘查局試點(diǎn)企業(yè)化，內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)行“一隊(duì)一礦權(quán)”試點(diǎn);回歸公益(2013-2014年)階段，隨著地勘投入急轉(zhuǎn)直下，地勘經(jīng)濟(jì)普遍下滑，地勘單位大多投向公益性分類單位中;多元分類(2014至今)階段，各省(區(qū)、市)地勘單位事企分類改革呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，分類方案多元化。

　　截至2016年，22個(gè)省(區(qū)、市)批復(fù)了地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革方案。研究報(bào)告對(duì)已批復(fù)事企分類改革單位446家進(jìn)行梳理，公益類單位占88%，其中公益一類單位占29%，公益二類單位占59%，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類單位占12%;18個(gè)省(區(qū)、市)未劃生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類單位，全部劃為公益類單位;大多數(shù)省(區(qū)、市)公益一類單位占40%左右，公益二類單位占50%左右;2個(gè)省沒(méi)有劃公益類單位，全部劃為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類單位。

　　地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革提出的問(wèn)題

　　1.各省(區(qū)、市)事企分類改革方案差別太大

　　由于沒(méi)有地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，各省(區(qū)、市)事企分類改革方案差別太大。各省(區(qū)、市)分類改革方案應(yīng)有差別，但目前改革方案差別太大，甚至有的省劃分為全公益一類、有的省劃分為全公益二類、有的省劃分為全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類，這種差別不是各省(區(qū)、市)區(qū)域地質(zhì)環(huán)境特點(diǎn)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地質(zhì)工作需求不同的反映，而是對(duì)政策的理解不同，反映出各省(區(qū)、市)改革指導(dǎo)思想的不同。

　　2.部分省(區(qū)、市)實(shí)施事業(yè)單位事企分類改革政策出現(xiàn)偏差

　　由于沒(méi)有地質(zhì)工作發(fā)展戰(zhàn)略指引，部分省(區(qū)、市)貫徹實(shí)施地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革政策出現(xiàn)偏差。

　　1999年我國(guó)實(shí)施地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革，初步實(shí)現(xiàn)了公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作分體運(yùn)行。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作決定》(國(guó)發(fā)〔2006〕4號(hào))明確“國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，開展公益性地質(zhì)工作”，“確定企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位”。

　　而這次事企分類改革中，部分省(區(qū)、市)并不是根據(jù)本區(qū)地質(zhì)環(huán)境特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，相應(yīng)開展公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作的需求，來(lái)確定公益類和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類隊(duì)伍規(guī)模的。

　　18個(gè)省(區(qū)、市)未劃生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類單位，與改革發(fā)展目標(biāo)不符，與改革走向相悖。據(jù)2016年全國(guó)地質(zhì)勘查行業(yè)通報(bào)，2016年全國(guó)從事非油氣地質(zhì)勘查單位職工46.66萬(wàn)人，總資產(chǎn)5842.33億元，總收入1716.08億元，其中地質(zhì)勘查業(yè)收入662.46億元，占總收入38.6%。地質(zhì)勘查業(yè)收入中，財(cái)政收入與市場(chǎng)投入之比大體為1∶3，是目前地勘行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的反映，也是數(shù)十年地勘行業(yè)改革積累的結(jié)果。如果全劃為公益類單位，地質(zhì)單位離開了市場(chǎng)，意味著地勘行業(yè)單位減少了3/4收入，大部分職工面臨下崗，既不利于地質(zhì)事業(yè)發(fā)展，也嚴(yán)重影響了地質(zhì)職工生計(jì)。(下轉(zhuǎn)3版)

　　而有的省局未劃公益類單位。公益性地質(zhì)工作在推動(dòng)地球科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展，解決資源環(huán)境瓶頸問(wèn)題，建設(shè)生態(tài)文明中具有不可替代的作用，各省(區(qū)、市)必須有一支公益性地質(zhì)隊(duì)伍承擔(dān)公益性地質(zhì)工作。這些省的分類方案，按公益性地質(zhì)工作商業(yè)性地質(zhì)工作分體運(yùn)行原則，本省公益性地質(zhì)工作只有向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類單位購(gòu)買服務(wù)。而大量公益性地質(zhì)工作、基礎(chǔ)性地質(zhì)工作、地質(zhì)科研工作等是需要專門公益類單位長(zhǎng)期持續(xù)工作的。

　　3.以公益一類為主的改革方案與國(guó)家頒布的新政策不符，難以為繼

　　2016年11月6日，財(cái)政部、中編辦印發(fā)《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見》(財(cái)綜〔2016〕53號(hào))，指出“完全或主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體;公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購(gòu)買服務(wù);公益二類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類單位，可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體”。新《預(yù)算法》實(shí)施，將傳統(tǒng)以支定收的預(yù)算管理方式改變?yōu)橐钥?jī)效定項(xiàng)目。在已批復(fù)的改革方案中，省級(jí)地調(diào)院和環(huán)境監(jiān)測(cè)院(總站)幾乎都劃為公益一類，有3個(gè)省(區(qū))公益一類比例在80%以上，4個(gè)省(區(qū)、市)公益一類比例在40%以上，都面臨不能作為政府購(gòu)買主體承擔(dān)地質(zhì)勘查項(xiàng)目的難題。適應(yīng)地質(zhì)工作供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新要求，要對(duì)既定的事企分類改革方案做出調(diào)整。

　　4.已實(shí)施的改革方案與開展的地質(zhì)工作發(fā)展發(fā)生矛盾

　　一些劃分為公益一類的單位，不能承攬市場(chǎng)項(xiàng)目，影響地勘單位發(fā)展和職工生活;如省級(jí)地調(diào)院，若按核定編制裁員，就承擔(dān)不了既定的任務(wù)，核定的工資總額不能滿足既定的分配安排，要解決地質(zhì)工作發(fā)展問(wèn)題，就要重新做出新的改革方案，報(bào)批后實(shí)施。

　　5.部分省(市)等待觀望

　　截至2016年底，尚有4省地勘行業(yè)事業(yè)單位分類改革方案尚未形成或尚未批復(fù)，有5省(區(qū))地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革暫緩。

　　地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革是事關(guān)我國(guó)地質(zhì)工作和礦業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，當(dāng)下關(guān)乎我國(guó)地勘職工的生計(jì)，要加強(qiáng)對(duì)地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革的指導(dǎo)。

　　加強(qiáng)地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革指導(dǎo)的建議

　　1.制定地質(zhì)工作發(fā)展戰(zhàn)略

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的歷史階段，地質(zhì)工作要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，通過(guò)有效供給服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，要以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念引領(lǐng)地質(zhì)工作發(fā)展，要推進(jìn)地質(zhì)工作供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高地質(zhì)工作供給的質(zhì)量和效率，要以制度供給改革推動(dòng)地質(zhì)工作結(jié)構(gòu)性改革，制定新的歷史時(shí)期地質(zhì)工作發(fā)展戰(zhàn)略。

　　以地質(zhì)工作發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，按公益性地質(zhì)工作商業(yè)性地質(zhì)工作分體運(yùn)行原則，確定公益地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作規(guī)模及相應(yīng)的地質(zhì)工作隊(duì)伍規(guī)模，進(jìn)而推進(jìn)地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革。

　　2.制定地勘行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃

　　地質(zhì)工作服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、民生方方面面，對(duì)解決2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均收入翻番的資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化的瓶頸問(wèn)題發(fā)揮著重要作用;新一輪產(chǎn)業(yè)革命對(duì)新能源、新材料的礦產(chǎn)資源需求不斷增長(zhǎng);生態(tài)文明建設(shè)給環(huán)境地質(zhì)工作提出新需求，對(duì)水、土壤、大氣質(zhì)量，要加強(qiáng)調(diào)查、監(jiān)測(cè)和防治;海陸并重，對(duì)加強(qiáng)海洋地質(zhì)工作提出新的需求，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)新需求為地勘行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供給了新機(jī)遇，制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為地勘行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了新動(dòng)力。

　　研究大地質(zhì)、大資源、大數(shù)據(jù)背景下，地質(zhì)工作產(chǎn)品供給與服務(wù)供給服務(wù)于生產(chǎn)消費(fèi)、生態(tài)消費(fèi)和生活消費(fèi)新需求;研究地質(zhì)產(chǎn)品供給個(gè)性化、服務(wù)供給人性化特點(diǎn)，解決地質(zhì)“產(chǎn)品”制造和表達(dá)周期長(zhǎng)、成本高、復(fù)雜繁瑣，需求量難識(shí)難用的弊端等。

　　制定地勘行業(yè)十三五規(guī)劃，是地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革的載體。

　　3.制定地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革的頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)地勘行業(yè)事企分類改革

　　地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革頂層設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容是事企分類的劃分。事企分類的基礎(chǔ)是在厘清公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作界限的基礎(chǔ)上厘清政府和市場(chǎng)的邊界。公益性地質(zhì)工作是為政府提供社會(huì)所需公共產(chǎn)品，商業(yè)性地質(zhì)工作是地勘市場(chǎng)主體的投資行為，產(chǎn)品歸市場(chǎng)投資主體。

　　在事企分類劃分中，首先確定公益類事業(yè)隊(duì)伍規(guī)模。公益類地質(zhì)事業(yè)隊(duì)伍規(guī)模由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展對(duì)公益性地質(zhì)工作需求決定。根據(jù)生態(tài)文明時(shí)代“五位一體”建設(shè)總體布局，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、民生發(fā)展和科技創(chuàng)新對(duì)“大地質(zhì)”各工作種類的需求，確定國(guó)家公益性地質(zhì)工作規(guī)模及相應(yīng)的地質(zhì)工作隊(duì)伍規(guī)模。依據(jù)地質(zhì)工作發(fā)展略，結(jié)合不同地區(qū)地質(zhì)工作特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，會(huì)同各省(區(qū)、市)確定各省(區(qū)、市)公益性地質(zhì)工作規(guī)模及相應(yīng)的地質(zhì)工作隊(duì)伍規(guī)模。

　　劃分地勘單位事企分類，分別承擔(dān)公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性地質(zhì)工作和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

　　頂層設(shè)計(jì)要明確地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革組建原則和操作方式。

　　建議國(guó)家公益類地質(zhì)隊(duì)伍中央統(tǒng)一組建。中央公益性隊(duì)伍以中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局為基礎(chǔ)建實(shí)建強(qiáng)，各省(區(qū)、市)組建的公益類地質(zhì)隊(duì)伍隸屬中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局。中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)一組織實(shí)施全國(guó)公益性地質(zhì)工作，這種體制適應(yīng)公益性地質(zhì)工作特點(diǎn)，符合我國(guó)國(guó)情。

　　商業(yè)性地質(zhì)工作和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類單位以省為單位重組。根據(jù)市場(chǎng)需求及本身優(yōu)勢(shì)，明晰產(chǎn)權(quán)，組建各類市場(chǎng)主體。一是以知識(shí)、技術(shù)、信息、人才等生產(chǎn)要素為資本，組建組織精干、運(yùn)作靈活，具備承擔(dān)找礦風(fēng)險(xiǎn)素質(zhì)的小型找礦公司，形成找礦勘查市場(chǎng)主體。充分發(fā)揮找礦人員豐富的知識(shí)、技術(shù)及信息資源，按照物質(zhì)資本投入和人才資本投入共同創(chuàng)造財(cái)富，知識(shí)創(chuàng)新帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原理，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、員工持股激發(fā)活力。二是條件具備的單位建立探采一體礦業(yè)公司，這在全國(guó)地勘單位中有成功的典型。三是與國(guó)有礦業(yè)公司通過(guò)并購(gòu)重組，發(fā)揮國(guó)有礦業(yè)公司的資本優(yōu)勢(shì)和地勘單位技術(shù)、信息和人才優(yōu)勢(shì)，明晰產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，逐步發(fā)展組建大型跨國(guó)礦業(yè)公司。四是以地勘行業(yè)多年積累并不斷創(chuàng)新的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)為資本，組建專業(yè)技術(shù)服務(wù)公司。五是建立混合所有制地勘企業(yè)，發(fā)揮地勘單位知識(shí)、技術(shù)、信息、人才優(yōu)勢(shì)和民營(yíng)企業(yè)資金充裕、機(jī)制靈活優(yōu)勢(shì)，明晰產(chǎn)權(quán)、股份合作，組建混合所有制地勘企業(yè)，實(shí)現(xiàn)體制改革和地質(zhì)工作發(fā)展雙贏。

　　頂層設(shè)計(jì)應(yīng)明確地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革的政府支持和政策引導(dǎo)。作為從事艱苦工作的特殊行業(yè)，頂層設(shè)計(jì)要有特殊政策，建議：

　　鑒于地勘行業(yè)事業(yè)單位事企分類改革、產(chǎn)權(quán)界定改革范圍廣、難度大、困難多，建議國(guó)家設(shè)立“地勘行業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)改革引導(dǎo)基金”，用于支持地勘單位科技創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)改革專項(xiàng)投入，引導(dǎo)社會(huì)大型企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)以合作資本形式向地勘單位投入。

　　在地勘行業(yè)事業(yè)單位分類事企改革中，對(duì)于作為特殊艱苦行業(yè)的國(guó)有地勘單位數(shù)量龐大的退休職工，在國(guó)家事業(yè)單位離退休社會(huì)統(tǒng)籌政策規(guī)定還未出臺(tái)前，建議作為試點(diǎn)，制定過(guò)渡期政策，實(shí)行社會(huì)化管理。

　　此外，全面落實(shí)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門已出臺(tái)的支持地勘單位改革發(fā)展的一系列政策措施，解決歷史遺留問(wèn)題，助力地勘行業(yè)改革發(fā)展。